Prokurátorka Okresnej prokuratúry Bratislava I. JUDr. Eva Satinová vo svojom proteste z 28. februára 2008 tvrdí že Všeobecne záväzné nariadenia mestskej časti Bratislava – Staré Mesto č. 1/2005 z 19. apríla 2005 o pravidlách času predaja v obchode a času prevádzky služieb a o ochrane obyvateľstva pred hlukom a vibráciami v znení všeobecne záväzného nariadenia č. 3/2007 z 27. marca 2007 (ďalej len „VZN č. 1/2005“) konkrétne jeho paragrafy 4 – 6 sú v rozpore s ustanoveniami § 6 ods. 1 a § 4 ods. 1 písm. i) zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“).
Protest prokurátorky je neodôvodnený najmä z nasledovných dôvodov:
Podľa § 4 ods. 3 písm. i) zákona o obecnom zriadení obec pri výkone samosprávy „plní úlohy na úseku ochrany spotrebiteľa /5d/ a utvára podmienky na zásobovanie obce; určuje nariadením pravidlá času predaja v obchode času prevádzky služieb a spravuje trhoviská“.
Prokurátorka vo svojom proteste tvrdí že „zo spojenia zákonných termínov „nariadením“ a „pravidlá času“ jednoznačne vyplýva že obec resp. mestská časť môže vykonať úpravu predajného resp. prevádzkového času len formou všeobecne záväzného právneho predpisu ktorým budú upravené práva a povinnosti pre prípadne druhovo vymedzené avšak konkrétne neurčené (neindividualizované) subjekty. Môže stanoviť všeobecné pravidlá predajného či prevádzkového času nie ukladať konkrétne povinnosti subjektom podnikajúcim v územnom obvode mestskej časti Bratislava – Staré Mesto. Ide o povinnosti rôzneho charakteru. Okrem povinnosti určiť v rámci všeobecnej prevádzkovej doby vlastnú prevádzkovú dobu a túto oznámiť mestskej časti je podnikateľ povinný predložiť mestskej časti napríklad oprávnenie na podnikanie alebo iný doklad povoľujúci vykonávanie činnosti podľa osobitných predpisov či zmluvu o nájme nebytových priestorov alebo list vlastníctva. Nie je zrejmý právny titul vyžadovania predmetných písomností zo strany mestskej časti. Uloženie takýchto povinností neustanovuje ani neobsahuje zákonné splnomocnenie pre obec resp. pre mestskú časť aby takéto povinnosti zaviedla“.
VZN č. 1/2005 vymedzuje pravidlá predajného a prevádzkového času nariadením teda všeobecne záväzným právnym predpisom. Stanovuje povinnosti druhovo vymedzeným nie konkrétne určeným (individualizovaným) subjektom. Tvrdenie prokurátorky že nariadením nemožno ukladať konkrétne povinnosti subjektom podnikajúcim v územnom obvode mestskej časti je založené na zjavnej dezinterpretácii pojmu „pravidlá“. Pravidlami sa totiž obvykle vymedzujú práva a povinnosti dotknutých subjektov. Napríklad zákon č. 315/1996 Zb. o premávke na pozemných komunikáciách stanovuje pravidlá cestnej premávky ktoré spočívajú práve vo vymedzení povinností účastníkov cestnej premávky. Legislatívne pravidlá vlády zasa stanovujú povinnosti štátnych orgánov a ďalších subjektov pri príprave prerokovávaní a schvaľovaní návrhov zákonov. Pravidlá slovenského pravopisu stanovujú povinnosť rešpektovať určité pravidlá používateľmi slovenského jazyka pokiaľ má byť ich jazykový prejav kvalifikovaný ako spisovný. Pravidlá pre duálne zobrazovanie cien a finančných hodnôt v celom finančnom sektore zasa stanovujú subjektom pôsobiacim na finančnom trhu povinnosti súvisiace s duálnym zobrazovaním cien v korunách a eurách v súvislosti so zavádzaním eura atď. Je teda úplne evidentné že určovanie pravidiel v sebe priamo obsahuje určovanie povinností dotknutým subjektom. Preto ak je obecná samospráva v § 4 ods. 3 písm. i) zákona o obecnom zriadení splnomocnená nariadením určiť pravidlá času predaja v obchode a času prevádzky služieb znamená to že je oprávnená stanovovať týmito pravidlami povinnosti dotknutým subjektom čiže subjektom pôsobiacim v oblasti obchodu a služieb.
Vo VZN č. 1/2005 nie sú povinnosti stanovované pre individualizované subjekty ale pre subjekty druhovo vymedzené. Rozsah povinností jednotlivých subjektov je odstupňovaný len všeobecnými vymedzeniami – líši sa napr. podľa toho či ide o subjekty ktoré si chcú stanoviť svoju predajnú a prevádzkovú dobu len počas všeobecnej prevádzkovej doby (od 6:00 do 22:00) alebo aj v nočnom čase či ide o subjekty fungujúce v uzavretých priestoroch alebo aj v exteriérových priestoroch alebo či má byť v priestoroch hudobná produkcia alebo nie. Povinnosti ktoré sú nariadením ukladané podnikateľským subjektom určujú pravidlá času predaja v obchodoch a času prevádzky v službách ako to predpokladá zákon o obecnom zriadení.
Podľa § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení „nariadenie nesmie byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky ústavnými zákonmi zákonmi a medzinárodnými zmluvami s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.“
Ako bolo preukázané vyššie VZN č. 1/2005 nie je v rozpore s § 4 ods. 3 písm. i) zákona. Keďže práve o údajný nesúlad s § 4 ods. 3 písm. i) opierala prokurátorka svoje tvrdenie o nesúlade VZN č. 1/2005 s § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení VZN je v súlade nielen s § 4 ods. 3 písm. i) ale aj s § 6 ods. 1.
Podľa § 4 ods. 3 písm. n) zákona o obecnom zriadení obec pri výkone samosprávy „zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste“.
Podľa § 47 ods. 1 písm. b) zákona č. 3721990 Zb. o priestupkoch je rušenie nočného kľudu priestupkom proti verejnému poriadku.
Účelom VZN č. 1/2005 je aj vytvorenie podmienok na ochranu obyvateľstva pred rušením nočného kľudu ako aj na celkovú ochranu obyvateľstva pred nadmerným hlukom a vibráciami z predaja v obchode a z prevádzky služieb. Ochrana obyvateľstva pred rušením nočného kľudu a pred nadmerným hlukom je evidentne zabezpečovaním verejného poriadku v obci a obec má v súlade s § 4 ods. 3 písm. n) v záujme zabezpečenia verejného poriadku právomoc nariadením obmedziť výkon určitých činností na určitý čas.
Podľa § 4 ods. 3 písm. h) zákona o obecnom zriadení obec pri výkone samosprávy „utvára a chráni zdravé podmienky a zdravý spôsob života a práce obyvateľov obce“.
Ochrana obyvateľov pred nadmerným hlukom a vibráciami je evidentne v súlade so zákonom stanovenou úlohou samosprávy vytvárať a chrániť zdravé podmienky a zdravý spôsob života obyvateľov obce. Jedným z možných nástrojov ochrany zdravých podmienok a zdravého spôsobu života obyvateľov obce je aj zákonné zmocnenie určovať pravidlá času predaja v obchode a prevádzky služieb v obci. Preto ustanovenie § 4 ods. 3 písm. h) zákona o obecnom zriadení v kombinácii s ustanovením § 4 ods. 3 písm. i) zákona taktiež vytvára zákonný rámec pre VZN č. 1/2005.
Prokurátorka vo svojom proteste nenavrhuje upraviť VZN č. 1/2005 ale žiada zrušiť ustanovenia § 4 § 5 a § 6 VZN ktoré tvoria obsahové jadro nariadenia lebo ustanovujú samotné pravidlá určovania predajnej a prevádzkovej doby (po ich vypustení by v nariadení ostali len úvodné ustanovenia vymedzenie pojmov kontrolná činnosť sankcie a prechodné a záverečné ustanovenia). Zrušiť ustanovenia paragrafov 4 – 6 VZN č. 1/2005 preto nie je možné bez úplného zrušenia celého VZN alebo bez ich nahradenia úplne inými pravidlami.
Súčasné znenie VZN č. 1/2005 je založené na systéme že si predajnú a prevádzkovú dobu určujú samotní podnikatelia pričom nariadenie im stanovuje povinnosť informovať o predajnej a prevádzkovej dobe mestskú časť a splniť určité podmienky (doložiť doklady) ktoré sú jednoznačne definované v nariadení. Samospráva nemá možnosť subjektívne posudzovať jednotlivé prevádzkové doby a v prípade splnenia podmienok zo strany podnikateľa je povinná vydať mu potvrdenie o splnení podmienok. Doklady ktoré sú v rámci tohto procesu od podnikateľov vyžadované slúžia buď na identifikáciu podnikateľa (oprávnenie na podnikanie) na identifikáciu predajne či prevádzkarne (zmluva o nájme nebytových priestorov alebo list vlastníctva) alebo na legitímne a zo zákona vyplývajúce účely akými sú ochrana verejného poriadku a ochrana zdravých podmienok a zdravého spôsobu života obyvateľov obce (protokol o meraní hluku súhlas s hudobnou produkciou od vlastníkov nehnuteľností).
K systému pravidiel určovania predajnej a prevádzkovej doby ktorý je obsiahnutý vo VZN č. 1/2005 existujú dve základné alternatívy. Prvou je návrat k direktívnemu stanovovaniu času predaja a prevádzky samosprávou druhou faktická rezignácia samosprávy na zabezpečovanie verejného poriadku a ochranu obyvateľstva pred neprimeraným hlukom inými ako represívnymi prostriedkami.
V prvom prípade by predajná a prevádzková doba boli určené priamo v nariadení napr. pre druhovo vymedzené typy prevádzok a predajní. V takom prípade by podnikatelia prišli o možnosť určovať si predajnú a prevádzkovú dobu sami a museli by sa prispôsobiť predajnej a prevádzkovej dobe stanovenej samosprávou. Takéto pravidlá by však predstavovali oveľa závažnejší a oveľa menej odôvodnený zásah do ich podnikateľskej slobody a boli by pre nich oveľa väčšou záťažou ako súčasný systém. Určovanie nielen pravidiel predajnej a prevádzkovej doby ale de facto aj určovanie tohto času verejnou správou by bolo návratom do čias socializmu. Navyše by sa takýto systém pravdepodobne neobišiel bez pripustenia rôznych výnimiek ktoré by vytvárali priestor pre subjektívne a netransparentné rozhodovanie bez jasných vopred stanovených a kontrolovateľných pravidiel.
Druhou alternatívou je ponechanie určenia predajnej a prevádzkovej doby výlučne na podnikateľov bez akéhokoľvek zásahu (stanovenia pravidiel) zo strany samosprávy. V takom prípade by zabezpečovanie verejného poriadku a ochrana obyvateľov pred nadmerným hlukom boli ponechané len na sankcionovanie rušenia nočného kľudu alebo iného rušenia verejného poriadku či šírenia nadmerného hluku a vibrácii pokutami zo strany orgánov verejnej správy alebo na občianskoprávne spory postihnutých obyvateľov s podnikateľmi ktorých predajne a prevádzkarne šíria nadmerný hluk. Vzhľadom na praktické skúsenosti so šírením nadmerného hluku najmä z prevádzok s hudobnou produkciou v nočnom čase sa Miestne zastupiteľstvo mestskej časti Bratislava – Staré Mesto pri schvaľovaní VZN č. 1/2005 rozhodlo zakomponovať do pravidiel určovania predajnej a prevádzkovej doby aj také povinnosti podnikateľov ktoré majú za cieľ vytvárať podmienky pre predchádzanie šíreniu nadmerného hluku z predajní a prevádzkarní.
Žiaduci rozsah týchto povinností môže byť predmetom rôznych politických názorov z právneho hľadiska je však evidentné že obecná samospráva má na základe zákona o obecnom zriadení právomoc stanovovať takéto povinnosti v rámci určovania pravidiel času predaja v obchode a prevádzky služieb v obci. Vzhľadom na uvedené je protest prokurátorky proti VZN č. 1/2005 vo svojej základnej argumentácii neodôvodnený.
Ondrej Dostál
poslanec Miestneho zastupiteľstva
mestskej časti Bratislava – Staré Mesto
V Bratislave dňa 12. mája 2008.
